在现代国家治理体系中，财税制度是基础性制度，事关资源配置效率、市场统一、社会公平等经济社会发展的诸多方面。财税体制改革涉及面广、关联度高，可谓“牵一发而动全身”。在推进中国式现代化、全面深化改革的进程中，新一轮财税体制改革如何才能成为推动经济高质量发展的有力支撑？
2023年底，中央经济工作会议在部署深化重点领域改革的清单中，首次提出“谋划新一轮财税体制改革”，引发学界、业界的探讨。这不仅因为财税体制改革因为当前面临的财政困难、地方债等现实难题凸显了紧迫性，还在于作为经济体制改革的重要内容，财税改革一定程度上往往是急先锋，一如1994年的分税制改革、2013年十八届三中全会部署的财税体制改革。
上世纪90年代，在社会主义市场经济体制初建立的过程中，以分税制为主的财税改革发挥了改革先导作用，增强了财政汲取能力和中央宏观调控能力，并且通过“分税”的安排，调动起地方政府积极性。地方为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力招商引资、发展制造业的增长模式随之形成。
2013年十八届三中全会明确，财政是国家治理的基础和重要支柱，在此基础上持续深化财税体制改革，将改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度作为三大内容。在预算管理上，《预算法》完成修订并于2015年正式实施，允许地方政府发行法定债券来举债，同时推进化解隐性债务和融资平台经营性债务风险；转移支付、预算绩效管理等制度也逐步完善。税制改革方面，营改增试点全面推开，个人所得税建立起综合与分类相结合的计征方式，环保税完成费改税，消费税等税制不断完善。配合增值税、消费税等税制改革，央地收入划分进一步理顺，事权和支出责任改革也开始启动。
正在谋划的新一轮财税改革，应从何处着手？
接受财新采访的学者和财政人士均认为，分税制改革是成功的，为中国经济的持续快速发展提供了重要制度保障。谋划中的新一轮财税体制改革，是在延续现行框架下的延展性的改革，可以针对当前面临的问题和新的发展形势作出适当调整。
2024年3月，财政部长蓝佛安在《求是》杂志提及这轮改革主要内容，包括研究健全现代预算制度，提高预算完整性，优化财政资源分配，加强重大决策部署财力保障；在保持宏观税负和基本税制稳定前提下，研究优化税制结构，健全地方税体系，完善绿色税收制度，推进非税收入改革；研究完善财政转移支付体系，探索建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制；研究完善财政体制，加快推进省以下财政体制改革，健全财政事权和支出责任相适应的制度。
中国社会科学院学部委员高培勇近期表示，新一轮财税体制改革应首先致力于巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。更进一步说，从加快当下经济恢复进程出发，新一轮财税体制改革应首先盯住相关行为主体关切，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。
综合各方观点，新的形势既包括应对地方财政困难、地方债务压力过大等问题，增强财政可持续性；也要着眼于经济发展，适应经济结构调整、人口老龄化、数字经济和绿色经济的发展趋势，应对经济下行压力，激发市场活力和调动地方的积极性；还要服务于推进中国式现代化、高质量发展、全国统一大市场建设等发展大局。
与分税制改革时期主要通过提升效率、做大蛋糕来应对挑战不同，在当前背景下，改革任务的重点更加多元。
中国工业经济学会会长、国务院原副秘书长江小涓年初在《中国经济问题》杂志上发文称，改革开放45年，中国体制改革可以梳理出发展型改革与治理型改革两条主线。下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责益关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。在她列出的重点改革任务中，属于发展型改革的加快城市农村之间人口和相关资源双向流动，属于治理型改革的科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任、按照共同富裕的要求推进税制改革，都涉及财税改革。
中国财政科学研究院院长刘尚希近期撰文表示，过去财税体制改革主要是基于经济维度，其总目标是构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险，其改革路径是放权和分权，目标具有单一性。而当前的财税体制改革更多基于国家治理的要求，其总目标是围绕国家治理现代化，促进高质量发展，旨在防范化解经济社会发展不可持续的风险，其改革路径是治权，通过财税来约束公权、保障民权。
他认为，国家治理视角下的财税体制改革应有新的方式，要整体、协同地推进，必须构建“一体两翼”的框架，即以中央与地方财政关系为“体”，以预算制度、税收制度为“两翼”，避免财税体制改革陷入“碎片化”。
在建设全国统一大市场、更好兼顾效率和公平等要求下，新一轮财税改革需要对一些问题重新思考。比如，地方政府推动经济发展的方式是否要变化？如何处理名义税率和实际税率之间的差异？2015年启动不久即中止的清理地方税收优惠是否应再次推出？税制和政府支出如何更好地体现公平性？规模庞大的转移支付如何提高效率，避免道德风险？回答这些问题，不仅要从提升治理水平的角度出发，还需要以详尽细致的调研和测算作为基础。
改革已经步入深水区。财政部原部长楼继伟表示，财政一半是“财”，另一半是“政”，如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。多位受访者对财新表示，财税体制改革不能单兵突进，需要在整体改革的框架下谋划，其效果的发挥，很大程度上取决于配套改革的推进力度。
2024年是分税制改革30周年。与1994年的分税制改革和2013年的财税体制改革相比，当下面临的发展环境已大不相同。
在1994年的分税制改革等一系列市场经济体制改革推动下，中国经济开启高速增长期，1997年至2006年间财政收入增速连年高于经济增速。此后虽然经济增速逐渐放缓，财政收入增速也随之放缓，但房地产市场仍处于高速发展期，土地出让收入增速保持两位数增长，为政府尤其是地方政府提供了发债的基础、充裕的财力。
当下，这二者都发生了拐点式的变化。中国经济仍处于疫后修复过程中，市场主体活力不足，经济增速持续放缓，叠加减税降费、价格低迷的影响，一般公共预算收入增速持续低于经济增速；加之2021年以来房地产深度调整冲击土地市场，地方财政愈发吃紧。2023年全国财政收入21.7万亿元，相比疫情前的2019年年均仅增长2.7%；当年土地出让金收入降至5.8万亿元，相比2021年的历史峰值8.7万亿元显著回落近3万亿元，已连续两年呈两位数下降。部分地区公交停运、公务员和事业单位欠薪等事件此起彼伏。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对财新表示，新一轮财税体制改革的重要内容之一应是完善央地财政关系，从改革背景看，一是财政紧平衡，二是激励约束机制存在问题。2023年中央财政对地方转移支付规模超10万亿元，如果地方财政过于依赖转移支付，就会出现“等、靠、要”等现象。
“这些背景会触发改革，但短期内可能解决不了这些问题。”杨志勇认为，当前新一轮财税体制改革最主要考虑怎么提振经济，让经济回升向好的基础更加稳固。此外，体制改革还应更多考虑中长期问题，即如何促进高质量发展和中国式现代化。财税体制的现代化本身是中国式现代化的一部分，同时也促进整个国家的现代化。
从改革开放以来的经验看，财税改革通常要着眼于未来至少十年的发展，这决定了新一轮财税改革需要兼顾短期、中期和长期目标。粤开证券首席经济学家罗志恒认为，新一轮财税体制改革，短期要化解当前面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去等问题；中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机；从长期目标看，财税体制改革要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展和安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这就需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈化或城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业等各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。
除了已经显现的土地财政退潮、地方财政承压，未来中国财政可持续性还面临着人口老龄化的挑战。中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋认为，人口老龄化对财税体制的挑战包括两方面：首先是社会保障支出的增加，现在每年要靠财政对社保基金的补贴超过2万亿元；其次是税基转变问题，由于劳动人口在缩小，将来基于劳动所得的税基规模可能会萎缩，而人口老龄化带来的消费税基可能会增加。在这种情况下，财税体制也要因时而变。
“谋划财税体制改革不能仅仅考虑财税本身，而是要关联到经济本身。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬认为，中国经济正处于深刻的转型当中，不仅面临新问题和新矛盾，还有过去多年积累下来的旧问题和旧矛盾，这些都要一起放在新一轮财税体制改革的框架下来统一谋划。要从当前推动经济转型升级、高质量发展这一首要任务出发，看其对财税体制改革提出了什么样的新要求，要有前瞻视野。比如，当前中国经济面对的一大难题是社会预期偏低，市场主体活力不足，地方政府推动经济发展的积极性也明显下降。财税改革如何调动市场主体和地方政府的积极性？
高培勇认为，经济恢复首先是企业恢复，企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大，须以坚持市场化、法治化、国际化的营商环境为前提。有效降低企业税负水平，从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系，应成为新一轮财税体制改革的当然选择。应在保持宏观税负水平基本稳定的前提下，降低来自间接税的收入比重，相应提高来自直接税的收入比重，为企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大“腾挪”必要空间。
从过去的发展历程看，分税制改革一度解决了地方政府的激励问题，但也在一定程度上造成了地方政府间的过度竞争、市场分裂。一位省级财政人士对财新表示，地方从招商引资中获得的财政收入看上去比较可观，但由于各地都在拼政策，大量财政收入通过奖返措施还给企业，地方能获得的实际可用财力越来越少。无论从增加地方财力，还是从建设全国统一大市场的角度看，都需要通过清理各类税收优惠，将地方招商引资的行为规范起来。
对此前清理规范过程中出现的影响招商引资的担忧，该人士认为，企业实际税负和法定税负存在一定差距，而且这种差距带有一定选择性，并非所有企业都一致。应该在摸清企业实际税负的情况下，再从全球竞争的角度来看税制的竞争力，进而判断是否需要降低法定税负。
“地方积极性的调动和发挥，须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。”高培勇认为，全面落实分税制财政管理体制，是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。关键在于，准确把握分税制的内涵与外延，坚持走“分税源”而非“分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是，通过健全地方税体系、健全中央对地方转移支付制度来健全地方财政收支体系，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期。
冯俏彬总结称，新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容，以瞄准全国统一大市场建设作为基本方向，同时考虑当前在财政运行当中的各种复杂现实问题，一并进行推进。改革的主线是进一步完善分税制，重点应当集中于财政体制，即中央和地方的财政关系问题。
尽管与企业及纳税人的实际感受或许存在背离，但近年来，结构性减税降费一直是中国税制改革的主基调：2016年营业税改增值税试点全面推开；2019年个人所得税改革正式实施、降低企业社保缴费率、下调增值税率等；为对冲新冠疫情冲击、纾困市场主体，2020年开始推出减税缓税措施，2022年实施大规模增值税留抵退税等减税降费政策。在这些政策的持续作用下，2016年以来中国宏观税负水平持续下行。
按一般公共预算收入占国内生产总值（GDP）比重的小口径计算，中国宏观税负在2015年达到峰值，2023年下降到17.2%，大约下降了5个百分点，其中税收收入占GDP比重在2013年达到峰值18.6%，到2022年已降至13.8%。经合组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）等采取的宏观税负口径更广，通常为全部政府收入占GDP的比重，除了税收，还包括非税收入、社保费用等。财政部原部长刘昆曾披露，按国际可比口径计算的中国宏观税负水平从2016年的28.1%降至2021年的25.4%，处于世界较低水平。
而很多企业和纳税人的感受正好相反的原因，一方面是增值税试点全面推开后，税收征管效率提升，加上大数据、云计算等信息技术使税务部门可以掌握更多涉税信息，税收征管日趋严格；另一方面经济承压之下，企业盈利状况不佳，对税收的痛感更加明显。
中国人民大学财政金融学院教授岳树民认为，新一轮税制改革需要结合经济社会发展、经济结构变化、税源结构变化以及政策调控目标实行有增有减的税负调整，以保持宏观税负基本稳定。
税制改革如何推进，才能更好适应未来发展需要？财政部税政司司长贾荣鄂2023年末接受新华社采访时表示，进一步深化税制改革，以推动高质量发展、维护市场统一、促进社会公平、推进中国式现代化为目标，完善税收制度，优化税制结构，健全地方税和直接税体系，推进更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。
他表示，在健全地方税体系方面，要培育地方税源，扩大地方财力，合理配置地方税权，理顺税费关系，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系；着力推进消费税改革，稳步推进后移消费税征收环节。在健全直接税体系方面，要着力健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高直接税比重；研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度。
在中国现有的18个税种中，规模最大的是增值税，2023年达到6.93万亿元，在税收中占比达到38.3%；其次是企业所得税，2023年达到4.11万亿元；国内消费税和个税收入也达到万亿元规模，分别为1.61万亿元和1.48万亿元。要稳定宏观税负，这四大税种的收入职能需要稳定。
就增值税而言，此前的改革主要是营改增试点全面推开和降税率，同时在央地间收入划分比例调整为五五分。与所得税不同，作为间接税的增值税，不论盈亏，只要企业有营业额就有税收，其税率设计、抵扣链条的完善程度、留抵退税制度等，对营商环境至关重要。研究者认为，需要通过优化增值税税制来提升经济效率。
对地方而言，增值税收入的分配至关重要。随着数字经济的发展，平台经济聚集导致税源地、生产地和实际消费地明显分离，原有的以生产地为基础的税收分成模式的缺陷被放大，地区间财政收入存在较大差距。着眼于未来，增值税的税收分成方式需要调整。根据全国人大常委会2024年度立法工作计划，《增值税法》将在2024年12月三审，这些内容是否作出调整值得关注。
财税学界普遍认为，下一步较可能带来增收效应的改革主要涉及消费税和个人所得税。
按十八届三中全会部署，近年来消费税改革主要包括调整征收范围，后移征收环节并下划部分收入给地方。罗志恒对财新表示，消费税改革应将征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能行业以及会所、五星级酒店等高端服务业。考虑到征管难度，消费税征收环节后移的改革可以暂缓考虑。
2019年国务院曾发文明确，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，并将收入逐步下划给地方，首批改革税目包括高档手表、贵重首饰和珠宝。据财新了解，涉及的收入规模并不大，由于征管难度大，这一改革推进并不顺利。
个人所得税在2019年最近一轮改革中，向分类与综合相结合的税制迈出了第一步，将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四类所得合并为综合所得，统一按3%—45%超额累进税率计税。但生产经营所得、财产转让所得等仍然单独计税，分别适用5%—35%累进税率和20%比例税率，均低于综合所得的45%最高边际税率。
财税学界和实务界预计，个税改革方向是扩大综合征收范围，较可能率先将生产经营所得纳入，因为实践中相当多的经营所得属于劳动所得，应纳入综合所得征税。
从公平分配的角度，个税的调节作用并不明显，一个重要原因是中国对个人的股息利息红利、股权等财产转让收入的个税税率较低甚至暂免征税，存在劳动重税、资本轻税的状况。一些学者建议将财产转让所得等纳入综合所得，这样最高税率将从20%提升至45%。
岳树民认为，要把税种改革放在整个税收制度的大系统中来考虑，既要考虑税种之间的衔接配合，还要考虑各个税种与税收征管、智慧税务建设、纳税服务体系之间的衔接配合。譬如消费税改革应配合增值税改革推进，在增值税税率下调的情况下，适当扩大消费税征税范围，适度增加消费税收入；个税改革应和企业所得税改革统筹考虑，主要是适应数字经济变化，科学界定企业投入产出、个人收入的性质和规模，完善企业税前扣除项目和标准，充分考虑企业所得税和个人所得税的关系，协调好两个税种税收负担的分配。
他同时称，当前的经济社会环境和房地产市场现状决定了中国在短期内不宜出台房地产税，不应该把房地产税的出台作为新一轮财税改革的重要任务，但需要在税收环境、课征技术、课征能力等方面，为未来出台房地产税创造条件。
不过，多名财税学者对财新指出，税制改革须通过立法修法完成，在经济增长放缓时期，加税的改革往往也更难，还须考虑税制竞争力，是否有利于激发企业活力，是否会对宏观经济带来收缩效应，因此通过改革税制弥补财力的空间可能受限。
近期一些企业收到补税通知或税收风险提示，部分企业税款追溯至30年前，尽管国家税务总局及时回应称并未组织开展全国性、行业性、集中性的税务检查，更没有倒查20年、30年的安排，但在地方财政紧张的情况下，这种追缴税款的行为已非个案，企业担心这种做法可能愈演愈烈，而这势必加剧经济放缓的压力。
现行《税收征管法》对因纳税人计算错误导致少缴未缴税等情形，赋予了三年或五年的追征期限制，但偷骗抗税等则不受上述限制。中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财新表示，法律制度应对市场主体提供稳定预期和安定性，多数国家通常设置10年至15年的追征期，很少规定无限期追征。
中国2015年初公开的《税收征管法修订草案（征求意见稿）》拟规范税收征管的时效：一般情况下，税务机关应在5年内对纳税人的税收义务进行确认；对未登记、未申报或者需立案查处情形的追征时效由无限期改为15年；对欠税追征时效，由原来的无限期改为20年。不过，由于种种原因，当年《税收征管法》仅做出微调，并未涉及征管时效，相关修订至今未完成。施正文表示，当前税收执法应尽量减少形式化、机械化地适用税法，要贯彻法律精神和国家政策，并且考虑到现行税制下名义税负过高的实际情况，在严格征管、依法征税的同时，应该将名义税率（也称法定税率）也降下来。
华夏新供给经济学研究院研究员欧纯智、华夏新供给经济学研究院创始院长贾康撰文称，目前的税负设计依据，在一定程度上延续了“金税工程”上马之前的实际征收率，而当前的征管手段以及征管成本与彼时不可同日而语，进一步宽税基低税率，应可以成为一种较现实的税改选择。
对地方政府来讲，目前财政困难的重要原因，是土地出让收入大幅下滑，原有腾挪空间日益逼仄。从中长期看，土地出让金趋势性下降已成共识，而加税空间有限，未来有何方式可以对冲这一影响？
一些研究者认为，应更多在税收以外的政府收入中寻找替代财源，例如盘活国有资源资产。近年来地方政府已有相关举措，尤其在新冠疫情持续冲击下明显加快。福建省财政厅2022年曾披露，福州、漳州、平潭一次性处置安置房、配建房等资产，带动国有资源资产有偿使用收入保持较快增长，全省的这项收入当年前七个月增速高达58.9%。
一些资源型省份则加快盘活矿业权等，例如2023年新疆加快实施新一轮找矿突破战略行动，矿产资源出让比上年增长超100%，占全国出让数的近一半，阿勒泰地区、巴州、喀什地区、阿克苏地区和吐鲁番市等地级市矿业权出让收益超过亿元。
湖南在这方面动作颇多。财政部资产评估中心调研报告称，湖南省通过盘活“三资”即国有资产、资源、资金，充分挖掘国资潜在价值、增收节支。包括对户外广告设置、路内停车泊位、污水处理等特许经营权摸底清理，积极组织招商引资，规范特许经营权监管，增加财政收入；针对批而未供、闲置土地、低效用地的特性，结合产生原因和相关当事人合法权益，依法依规分类处置土地；建立省级公务仓，统一管理省本级长期低效运转、闲置、超标准配置的国有资产。
不过，国有资源资产使用权出让或转让形成的收入往往是一次性收入，相比之下，一些“细水长流”的收入更具可持续性。2024年1月，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，要求扩大国资预算覆盖范围，健全国有资本收益按比例上交机制。国有资本经营预算的收入主要与国企经营活动有关，包括利润、股利股息、产权转让等收入。
罗志恒对财新表示，国有资本经营预算规模较小，即使逐步提高上交比例，收入增量也有限。2023年全国国有资本经营预算收入仅6744亿元，明显低于一般公共预算收入21.7万亿元和政府性基金收入7万亿元。
一名省级财政厅人士对财新指出，目前观察到地方政府对特许经营权等国资的盘活处置，不少是通过平台公司左右手倒腾一下，并不是真正的市场化收益，存在一定合规风险。
在近期的讨论中，出现了通过股权财政、数据财政替代土地财政的声音，这是否可行？
“股权财政”以合肥模式为代表，依托当地投融资平台和政府引导基金，以政府投资吸引社会资本，带动当地新兴产业和高新技术企业发展。前述省级财政厅人士称，从目前的实践来看，所谓股权财政的总体效果不是特别理想，即便成功也是着眼于带动产业中长期发展，当期能给财政带来多少，很难看得到。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华撰文称，合肥模式很可能是不可复制的。这类股权财政投资需要政府相关部门具备非常专业的投资管理能力和市场挖掘能力，而新兴产业或高新行业市场变化快、投资风险大，往往是“先到先得”，即使单个财政股权投资成功并不意味着后来者也能收获预期的收益。此外，股权财政如何突破行业性补贴的桎梏，转变为真正的市场化投资，会不会扭曲市场的资源配置效率、阻碍有效市场的发育，也值得重视与思考。
政府掌握大量的公共数据，这些数据若能资产化，或许也能带来收益。2024年以来，有多家城投披露数据资产入表。
据财新了解，目前政府数据资产化的主流模式是，由政府及其部门汇集数据到数据中心，授权给当地数据集团来开发运营，再探索如何把收益反哺给政府。按现行规定，只有2024年后形成的数据资产才能入表，而且需要满足数据来源清晰、能够为企业带来潜在收入等条件，这限制了数据资产入表的规模。罗志恒认为，数据财政可以逐步探索，需要大量的基础工作，包括明确哪些数据可以授权运营、各级政府对数据收入的分成和归属、数据的安全性和脱敏问题以及数据交易市场建设等。
在土地出让收入下降、短期内难觅替代财源的情况下，有资深财税研究者对财新表示，短期和中期内可能不得不增加政府债务融资的规模。
在目前中国的政府债务中，地方政府债务规模高于国债规模。根据财政部认可的数据，2023年末，中国国债余额为30.03万亿元，地方政府债务余额为40.74万亿元。即使不考虑地方政府的隐性债务问题，前述债务结构在主要经济体中也已颇为罕见，国际上政府债务一般主要以中央债务为主，便于宏观调控。
近年来，财税学界一直呼吁增加中央债务比重，2023年四季度增发的1万亿元国债和从2024年开始连续几年发行的超长期特别国债，都一定程度上体现了这一导向。也有研究者提醒，增加国债发行规模，需要与政府职能转变和央地政府间财政关系改革相衔接，将有限的国债资金用在刀刃上，同时不能增加地方负担。
在短期增收难度加大的情况下，如何应对日益加剧的财政收支矛盾？
罗志恒对财新强调，不能简单地从弥补财源的角度来看待这一问题，并不是土地出让收入减少多少，就要想办法找到相应规模的收入来弥补，更重要的是要从支出端考虑，看支出结构、支出绩效是否要优化。
过去中国财政支出很大比例用于经济建设，近年来这一结构逐步改善，民生支出占比提高、更多用于提供公共服务和产品的方向，未来还将坚持。
多名研究人士对财新指出，优化财政支出的前提是合理界定政府与市场的边界，明确哪些事情应该由政府干，避免政府支出责任不合理扩张。
中央财经大学校长马海涛撰文表示，新一轮财税体制改革应明晰政府支出领域与方向，尝试建立财政支出与政府投资领域的动态清单，避免政府职能的越位、缺位、错位。同时，更加关注保障重点领域，如科技、教育、医疗、养老等，财政资金注重“精准滴灌”，避免重复性项目的无效建设。
早在2016年中共中央、国务院部署投融资体制改革时就提出，要依据经济社会发展规划和宏观调控要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。这一举措是为避免盲目新上不必要的项目，有待进一步落实。
汪德华认为，中国应实行债务与资本性预算制度，将地方举债行为与政府投资行为统筹管理，以预算制度的建立为基础，形成社会、公众、舆论、上级等多方监管合力。
近年来，中央频繁提及各级政府或党政机关要“过紧日子”，严控人员运转支出，压减“三公”经费、会议费等成为各地的普遍选择。前述省级财政人士对财新称，目前已对各个部门正常履职行为实行了支出定额标准，根据历史标准和开支，匹配当年事务工作量来安排预算，减少自由裁量权和部门讨价还价的空间。
“过紧日子”持续数年后，若要进一步压减党政机关维持自身运转等一般性支出，须结合行政机构改革推进。2020年起山西开启人口小县机构改革试点，针对15万人口以下的县，加大职能相近的党政机构重组整合力度，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，大幅精简压缩事业单位机构和人员编制，县直事业机构实行限额管理等。
山西省委编办撰文称，人口小县机构改革是为解决财政供养人员比例失衡、人浮于事等问题。目前山西已开展第三批试点，未来将大范围推开，同时吸引了湖南、内蒙古等省份学习，青海2022年也在果洛州玛多县启动人口小县机构整合试点。
财政加大保障民生力度的同时，须完善基本公共服务的支出标准体系，随实际情况动态调整，也要避免过度承诺。有研究者还提出，对一些需要财政补贴的民生领域，更须考虑公平。
从兼顾公平的角度而言，财政支出也是重要方面。中国人民大学财政金融学院教授岳希明近期的研究显示，无论财税体制的再分配效应是强是弱，全球各国财政支出中的社会保障支出都在再分配中起决定性作用，占再分配效应的87%左右，而个人所得税只占13%左右。这主要是因为社会保障支出对低收入人口的倾斜程度，要比个人所得税对高收入人口的倾斜程度大得多。
就中国而言，这方面仍有改进余地。岳希明称，目前中国社会保障资金规模过低，分配结构更存在问题。过于集中且小规模的社会保障资金，使中国社会保障支出的收入分配效应非常小。未来改革的方向是要增加社会保障投入，但把投入增量主要用在农村人口和低收入人口身上，因此应在合理范围内调整行政事业单位退休人员养老金，同时增加农村居民养老金。
国家税务总局原副局长许善达认为，按中国城镇职工养老保险制度，职工退休之后从社保领取退休金，如果统筹账户余额不足以支付退休金，由财政补贴，现在财政每年要拿出一笔钱来弥补收支缺口。这种机制有不合理性，因为财政补贴缺口，不仅低收入群体获益，高收入群体同样获益。而财政补贴应该补给达不到最低养老金水平的人，高收入群体不应享受补贴。
他建议，现行的养老金制度应改革为一个新的三支柱体系。第一支柱是保证中国任何一个农民和城镇居民在退休之后能够领取摆脱绝对贫困的养老金，政府只承担全社会居民最低的养老金保障，高收入人群可以把钱放在第二支柱。
为提高财政资金效益、加强外部监督，马海涛还建议，进一步深化预算绩效管理，扩大科技财政支出、银发产业补贴等重点预算支出绩效评价范围，促进财政资金、项目推进部门和单位整体支出绩效评价，把财政资金使用的结果向社会公开，促使利益相关各方主动进行良性监督。
应对当前地方政府财政困难、积极性不足等种种难题，不仅须从收入端培育财源、从支出端优化结构及提升效益，还需要调整各级政府间尤其是中央和地方间财政关系。
各方公认的是，1994年的分税制改革主要解决的是收入端的问题，改变了财政收入占GDP比重过低、中央财政收入占比过低的局面，增强了筹集财政收入和中央宏观调控的能力，同时通过“分税”调动地方发展积极性。自分税制改革起，中央财政收入占比显著提升，从1993年的22%提升至1994年的55%，近十年基本维持在45%—46%水平。
由于客观条件限制，1994年的分税制改革并未触及各级政府间事权和支出责任划分，这一改革在2013年的财税改革后逐渐启动。2016年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，并据此制定了教育、医卫、环保、交通等分领域的央地财政事权和支出责任划分方案。但多位接受财新采访的学者和地方财政人士都认为，目前的方案只是将现行做法通过文件形式确认，并没有实质性调整。
楼继伟近期撰文表示，目前政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前央地支出划分格局，仍是“上下一般粗”，应由政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。结果是大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，政策目标难以实现。“这是目前中国财税体制的最大问题，需要进一步研究解决。”
他具体指出，一些应由中央负责的事务如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等，交给了地方处理；对一些属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任，例如区域性重大基础设施建设、农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当多的资金补助；中央和地方职责重叠、共同管理的事项较多，对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事权和支出责任实行共同承担的办法。
“仅仅依靠修补性的调整已经不能解决目前所面临的深层次矛盾和问题。政府间财政关系应该按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则处理。”楼继伟称。
在前述省级财政厅人士看来，在此前的财政事权与支出责任改革中，大量事项被笼统地划为央地共同事权。但实际上，每一个大的领域都应该细分来看，例如义务教育可以细分为建教学楼、教师工资、维修改造、学生营养餐等若干细项，有些事项更适合中央承担，有些事项地方更合适，不能简单笼统地将义务教育定为共同事权，而是应该细化。他认为，涉及人口跨区域流动的社保、义务教育的教师基本工资等方面，应上收为中央事权；对一些跨流域的生态补偿机制，应划为中央事权，至少应由中央牵头协调。
由于地方政府承担了过多的支出，在地方财政收入占比仅略超一半的情况下，地方财政支出占比一直维持在80%以上，二者之间的差额主要由转移支付来弥补。
近年来，转移支付的规模快速增加。2023年一般公共预算中，中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元，已经超过了当年中央一般公共预算收入，占地方一般公共预算收入的46.7%；若加总一般公共预算和政府性基金预算，由于土地出让收入属于地方政府性基金收入，这一比例有所下降，但2023年中央转移支付占地方财力的比重也达到36.1%，为2010年有数据以来最高水平。
有地方财政研究人士称，转移支付原本是财政体制的调剂补缺工具，目的是熨平财政体制有效运行后依然存在的不平衡。但从现实看，转移支付规模膨胀之后，已经成为地方可用财力预期的一部分了，存在从“补充”向“主导”渐变的倾向，一定程度上导致资金使用效能降低，部分地区过度依赖转移支付，存在道德风险。
根据辽宁大学经济学院教授王振宇测算，2019年全国县级平均财政自给率为40%，剩下的60%都靠转移支付来维系。有些地方基层对转移支付存在强依赖与“躺平”。“制度设计的初衷是产生激励效应，而这种情况的存在可能会降低整个转移支付的总体效果。”他称。
前述省级财政人士认为，如果按此前中央所说的转移支付改革的目标是以财力性、一般性转移支付为主，天然就会出现这种情况。关键还是要明确各项转移支付的定位，不同转移支付项目的定位和作用是不一样的，要明晰区分，有的是用于补缺口的，而一些专项转移支付带有一定激励性质，需要在逐项评估政策效果与设立初衷、定位的差距后调整优化。
多名研究者对财新指出，目前转移支付规模过大，不利于调动地方积极性，有损资金使用效益，当前应适度控制转移支付规模，尤其是共同事权转移支付，可通过与税收增长挂钩等方式稳定其规模。同时，优化转移支付结构，总体方向是以一般性或财力性转移支付为主，但专项转移支付也需适度，并非越少越好，既保证对地方政府履职所需要的财力支持，更要理顺机制，做对激励，引导地方政府转向高质量发展。
中国转移支付资金的分配多参考人口规模因素，最初按户籍人口或财政供养人员来计算人均财力的方式，导致转移支付分配带有较强的存量特征。虽然近年来实行了存量退档、增量资金分配逐渐与人口流动挂钩，但在一些地方看来，效果并不明显。比如，有地方财政人士对财新称，用于鼓励农业转移人口市民化的转移支付，每年资金分配的变化不大，跟地方促进人口市民化的努力程度、效果的关联性并不大。未来转移支付的分配应更多与人口流向挂钩，向人口流入地等倾斜。
事权和支出责任的划分，不仅涉及谁出钱和中央需要给地方政府多少转移支付的问题，还涉及人员配置和管理问题。楼继伟表示，中国应该像常规的大国那样，中央把应当管理的事务管起来，相应需要的中央公务员的人数可以增加，可以从地方划上来一部分；中央财政支出比重相应加大，专项转移支付大量减少，同时大幅度减少对地方事务的干预。 在央地关系之外，王振宇对财新指出，相比中央和省级之间，一些地区省以下政府间的事权和支出责任划分可能问题更突出，尤其在三年疫情加剧地方财政困难、房地产断崖式下降、地方债严监管的背景下。过去改革的逻辑主要是“自上而下”，形成剩余支出责任由基层兜底的机制，正在推进的省级以下财政体制改革，要赋予地方自下而上整合转移支付的财政权力，将“自上而下”和“自下而上”相结合。比如，某一级政府有多少钱、能做什么事情，自下而上地来决定，秉承实事求是的原则，顶层设计和底层逻辑兼顾，实现合情合理合规的相容。
文章来源：《财新周刊》2024年第25期
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